Droit de l'urbanisme : la délimitation de nouvelles zones d'habitation en périphérie des localités devient plus difficile Perspectives
Le plan d'urbanisme de développement interne conformément au § 13a de la loi sur la construction (BauGB) et la possibilité d'établir des plans d'urbanisme en périphérie de ville conformément au § 13b de la loi sur la construction (BauGB). Les deux procédures accélérées ont en commun le fait qu'il n'est pas nécessaire de procéder à un examen environnemental ni à un rapport sur l'environnement, qui sont normalement requis dans une procédure de plan d'aménagement. En conséquence, l'article 13b de la loi sur la construction (BauGB) autorisait l'élaboration de plans d'aménagement sur des surfaces extérieures de moins de 10.000 m², si celles-ci étaient directement contiguës à des quartiers construits en continuité et permettaient des utilisations résidentielles, sans qu'il soit nécessaire de réaliser une évaluation environnementale et un rapport environnemental.
La Cour administrative fédérale vient de mettre fin à cette possibilité dans son jugement du 18.07.2023 (Az. 4 CN 3/22). Dans la procédure de contrôle des normes, une association de protection de l'environnement s'était opposée à un plan d'urbanisme qui avait été établi en vertu de l'article 13b de la loi sur la construction (BauGB) dans le cadre d'une procédure accélérée en périphérie d'une localité. Dans sa décision, le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral) se penche sur les exigences posées aux projets d'aménagement par la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement (dite directive sur l'évaluation stratégique environnementale ou ESE). L'objectif de la directive ESE est d'assurer un niveau élevé de protection de l'environnement afin de promouvoir le développement durable et de contribuer à l'intégration des considérations environnementales dans la planification et l'élaboration des plans et programmes. En conséquence, une évaluation environnementale doit être effectuée chaque fois qu'un plan ou un programme est susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement.
Cette réglementation européenne n'est pas directement applicable, mais doit être transposée par les États membres dans leur droit national. La directive donne aux États membres une marge d'appréciation et permet ainsi d'adopter au niveau national des réglementations qui excluent certains types de plans et programmes de l'évaluation environnementale, au cas par cas ou de manière générale. L'article 3, paragraphe 3, de la directive ESE mentionne expressément les plans et programmes qui définissent uniquement l'utilisation de petites zones au niveau local ou qui ne prévoient que des modifications mineures. La loi de transposition concernée ici, la loi de mobilisation des terrains à bâtir du 14 juin 2021, avait encore été adoptée par la grande coalition. L'objectif de cette disposition, limitée dans son champ d'application temporel, était de répondre au souhait de nombreuses communes rurales d'accélérer la création de nouvelles zones constructibles.
Le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral) considère que l'article 13b du BauGB viole les exigences susmentionnées de la directive ESE. La 4e chambre du Bundesverwaltungsgericht précise tout d'abord que tous les plans et programmes susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'environnement doivent être soumis à une évaluation environnementale. Si le législateur national définit un certain type de plans qui doivent être exclus de l'évaluation environnementale sans examen au cas par cas, il faut s'assurer que, pour chaque cas d'application possible, les effets importants sur l'environnement sont exclus par le plan.
Une définition obtenue uniquement par le biais d'une approche typifiante ou forfaitaire, c'est-à-dire de manière générale et régulière, mais liée en même temps à l'acceptation d'exceptions, est expressément insuffisante. De même, dans le cas de l'article 13b du code de la construction, qui autorise la création de zones d'habitation dans des zones extérieures non construites jusqu'à présent, il ne peut être exclu que des effets importants sur l'environnement se produisent. Le tribunal administratif fédéral ne retient pas l'argument que la cour administrative du Bade-Wurtemberg avait défendu en tant qu'instance précédente, à savoir que la surface extérieure intégrée dans un plan selon l'article 13b du code de la construction était de toute façon pré-affectée par les constructions avoisinantes. Ainsi, les surfaces de prairies adjacentes aux zones d'habitation peuvent, sous leurs différentes formes, offrir un habitat à de nombreuses espèces animales et végétales et contribuer ainsi à la biodiversité. Il en va de même pour les vergers ou les surfaces boisées jouxtant les zones d'habitation. Dans le cas de telles surfaces situées en dehors des zones urbaines, il n'est justement pas possible d'exclure d'emblée que des effets importants sur l'environnement puissent résulter d'une planification excessive. Cela rend la réglementation globalement contraire au droit de l'Union.
La directive ESE prescrit donc dans tous les cas une enquête factuelle pour identifier les zones à protéger. Suite à l'arrêt du Bundesverwaltungsgericht, il est désormais clair que cette détermination des faits sous forme d'évaluation environnementale stratégique est également nécessaire dans le champ d'application de l'article 13b du code de la construction, c'est-à-dire dans les zones d'aménagement relativement petites destinées à la construction de logements, qui se situent à proximité de quartiers construits en continuité.
Les plans d'urbanisme établis dans le cadre de la procédure accélérée prévue par l'article 13b du code de la construction (BauGB) souffrent donc, compte tenu de cette décision du tribunal administratif fédéral, d'un grave vice de procédure. Si ce vice a également été invoqué par écrit à l'encontre de la commune planificatrice dans le délai d'un an à compter de la publication publique du plan conformément à l'article 215, paragraphe 1, phrase 1, n° 1 du code de la construction, il peut entraîner l'invalidité du plan d'urbanisme dans une procédure de contrôle des normes correspondante. C'est ce qui s'est passé dans l'affaire jugée ici.
Perspectives
Le § 13b BauGB a fait l'objet de critiques précoces dans la littérature juridique spécialisée. La renonciation à un examen préalable du cas individuel, même pour les surfaces situées en dehors des zones urbaines, a fait l'objet de nombreuses critiques. Grâce à cette décision, il existe désormais une sécurité juridique dans ce domaine.
Toutefois, les effets de la décision sur les plans d'urbanisme adoptés dans le cadre d'une procédure accélérée en tant que plans d'urbanisme de développement interne conformément à l'article 13a de la loi sur la construction (BauGB) ne sont pas encore clairs à l'heure actuelle. La Cour administrative fédérale s'est certes prononcée sur le fait qu'il était tout à fait possible de définir, dans le cadre du développement interne privilégié par l'article 13a du Code de la construction, des plans et des programmes qui n'auraient vraisemblablement pas d'impact significatif sur l'environnement. Ce faisant, le Bundesverwaltungsgericht renvoie à une décision de la Cour de justice européenne datant de 2013. Celle-ci ne constate toutefois pas, une fois encore, de manière positive la compatibilité de l'article 13a du BauGB avec le droit de l'Union, mais se contente d'indiquer qu'il est "concevable" qu'un type particulier de plan remplissant les conditions qualitatives de l'article 13a, paragraphe 1, du BauGB n'ait vraisemblablement pas d'impact significatif sur l'environnement (voir CJUE, arrêt du 18.04.2013, référence C-463/11).
Compte tenu de la formulation claire de la décision du Bundesverwaltungsgericht, selon laquelle tout impact environnemental significatif doit être exclu dès le départ lors de la définition des plans privilégiés en fonction de leur nature - qui est également à la base de l'article 13a du BauGB -, il est toutefois légitime de douter que l'article 13a du BauGB puisse passer devant le Bundesverwaltungsgericht. Enfin, même dans le cas des plans d'aménagement intérieur, des cas particuliers sont envisageables, par exemple de très grands terrains en friche à l'intérieur des zones urbaines, qui ne sont pas rares, notamment dans les communes rurales, et qui sont utilisés par exemple comme de grands jardins familiaux ou des vergers, pour lesquels une construction pourrait tout à fait avoir des effets sur l'environnement. Dans ce contexte, la voie la plus sûre pour les communes est d'établir des plans d'urbanisme, même à l'intérieur des zones urbaines, selon la procédure "normale", avec toutes les conséquences qui en découlent en termes de durée et de coûts.
Le législateur fédéral a désormais réagi à la décision du Tribunal administratif fédéral avec effet au 01.01.2024 : Les procédures de plans d'aménagement déjà entamées et encore en cours conformément à l'article 13b de la loi sur la construction (BauGB) peuvent être achevées conformément au nouvel article 215a, paragraphe 1, de la loi sur la construction (BauGB), en application correspondante de l'article 13a de la loi sur la construction. Les plans d'urbanisme déjà établis conformément à l'article 13b de la loi sur la construction (BauGB) peuvent être régularisés conformément à l'article 215a, paragraphe 2, de la loi sur la construction (BauGB) en application de l'article 13a de la loi sur la construction (BauGB) dans le cadre de la procédure complémentaire prévue à l'article 214, paragraphe 4, de la loi sur la construction (BauGB). Avec ces dispositions, l'affaire n'est toutefois pas du tout réglée ; dans la littérature, on craint à juste titre que la nouvelle réglementation n'entraîne d'autres problèmes consécutifs importants.
L'arrêt et la nouvelle réglementation n'ont donc pas de conséquences directes sur l'admissibilité des différents projets. Le risque économique incombe en premier lieu aux candidats à la construction concernés. Il convient donc de suivre attentivement l'évolution de la situation.